一、三公制的形成
皇权、政权是千年来中国政治体制的最基本组成形式。皇帝是国家的唯一精神领袖，是国家的元首，是国家统一的象征；宰相是政府的首脑，是政府运行的实际负责人。
自秦以后，中国结束了春秋以来政权分散的局面，出现了统一的中央政府。同样，统一中央政府的出现，意味着执掌行政权力的宰相权力增大，这对于急着加强中央集权的皇帝来言是潜在的威胁。
三公就是将政府权力一分为三，丞相主管行政，太尉主管军事，御史大夫主管监察。而丞相无疑是三公之首，是政府中权力最大的职务。三公制的真正确立，其实质上是进一步对丞相行政权力的进一步分割。在汉成帝时期，由御史大夫何武以丞相政事繁多为由，建议设立三公制，对丞相权力进一步进行分割。汉成帝马上就同意了何武的建议，改御史大夫为大司空，遂以大司马、大司空、丞相为三公，旨在分散丞相权力。
其实自秦出现统一的中央政府以来，丞相事务、权力日益增大，皇帝就采取分设职务的形式来确保中央政府高效运转，同时确保丞相的权利不过于集中。秦始皇时期就设立左、右丞相，秦二世时期又增设中丞相职务。汉承秦制，御史大夫在行使检察权力的同时，也负责协助丞相处理政务，其职务就相当于副丞相。
二、中朝与外朝
中朝其实就是内朝，外朝就是丞相负责的中央政府。皇权、相权在国家的运行上，即使相互协作，又是相互制约的存在。在汉朝皇帝、丞各有个"秘书处"，而两边的组织，大小不同。皇帝有六尚，分别是：尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴与尚书。其中尚书就是分管文书工作，就相当于皇帝的秘书，其他五尚只管皇帝私人的衣服饮食起居。
到丞相有十三曹，分别是：西曹（主府史署用）、东曹（主二千石长吏迁除）、户曹（主祭祀农桑）、奏曹（管理政府一切切章奏）、词曹（主词讼）、法曹（掌邮驿科程）、尉曹（主卒曹转运）、贼曹（管盗贼）、决曹（主罪法）、兵曹（管兵役）、金曹（管货币盐铁）、仓曹（管仓谷）、黄阁（主簿录众事）。由此可见，当时全国政务都要汇集到宰相，而并不归属于皇帝。皇帝只有一个笼统的尚书处，只有一个书房。
汉武帝时期，丞相已经没有之前惠帝、文帝、景帝时期的礼遇，随着中央集权的加强，汉武帝和丞相多有不合，经常会借口打压杀死丞相，导致朝中大臣不愿意接任丞相之职。为了确保自己的命令得到贯彻，便设立中朝，尚书台也是这一时期出现的。皇帝的私官参与到国家的行政中来。
